EMENTA:

Fatos Relevantes:

– O objeto da ação era o recurso extraordinário interposto pelo Estado de São Paulo contra acórdão do TST que reconheceu sua responsabilidade subsidiária pelo pagamento de verbas trabalhistas devidas à reclamante, empregada de empresa prestadora de serviços terceirizados.

– A trabalhadora foi admitida pela empresa contratada em 2013 e dispensada em 2014, período regido pela Lei n. 8.666/1993.

– O TST, com fundamento na Súmula n. 331, itens V e VI, atribuiu ao ente público o ônus de provar que fiscalizou o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada.

– Diante da ausência dessa comprovação, as instâncias trabalhistas presumiram a conduta culposa do Estado de São Paulo e o condenaram subsidiariamente.

– O Estado recorrente alegou violação aos arts. 5º, II, 37, caput, XXI e § 6º, e 97 da Constituição Federal, além de afronta à Súmula Vinculante n. 10 e à tese firmada na ADC 16.

– Sustentou que a inversão do ônus da prova equivaleria a declaração velada de inconstitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei n. 8.666/1993.

– O STF reconheceu a repercussão geral da controvérsia em 10 de dezembro de 2020, catalogando-a como Tema 1.118.

– A Procuradoria-Geral da República opinou pelo desprovimento do recurso, defendendo a distribuição dinâmica do ônus da prova em desfavor da Administração Pública.

– O julgamento de mérito, iniciado em sessão virtual em novembro de 2024, foi suspenso por destaque do Ministro Edson Fachin e retomado em sessão presencial em fevereiro de 2025.

– O relator, Ministro Nunes Marques, ajustou seu voto original, no curso do próprio julgamento presencial, para incorporar sugestões dos Ministros Flávio Dino e Cristiano Zanin sobre a redação da tese.

– Prevaleceu o voto do relator, vencidos os Ministros Edson Fachin e Dias Toffoli, que defendiam a manutenção do ônus probatório a cargo do poder público.

Principais argumentos utilizados pelo STF:

• O relator delimitou o objeto do julgamento ao afirmar, de início, que as questões previdenciárias não integravam a controvérsia, por serem regidas por legislação própria, restringindo a tese exclusivamente aos encargos trabalhistas inadimplidos pela empresa terceirizada.

• Partiu da premissa fixada na ADC 16, segundo a qual é constitucional o art. 71, § 1º, da Lei n. 8.666/1993, que veda a transferência automática à Administração Pública dos encargos trabalhistas inadimplidos pela empresa contratada. O referido julgamento foi ementado da seguinte forma:

RESPONSABILIDADE CONTRATUAL. Subsidiária. Contrato com a administração pública. Inadimplência negocial do outro contraente. Transferência consequente e automática dos seus encargos trabalhistas, fiscais e comerciais, resultantes da execução do contrato, à administração. Impossibilidade jurídica. Consequência proibida pelo art. 71, § 1º, da Lei federal nº 8.666/93. Constitucionalidade reconhecida dessa norma. Ação direta de constitucionalidade julgada, nesse sentido, procedente. Voto vencido. É constitucional a norma inscrita no art. 71, § 1º, da Lei federal nº 8.666, de 26 de junho de 1993, com a redação dada pela Lei nº 9.032, de 1995. (ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe 09.09.2011)

• Já o art. Art. 71, § 1º, da Lei n. 8.666/1993 dispõe: A inadimplência do contratado, com referência aos encargos estabelecidos neste artigo, não transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento, nem poderá onerar o objeto do contrato ou restringir a regularização e o uso das obras e edificações, inclusive perante o Registro de Imóveis.

• Resgatou o debate ocorrido no julgamento da ADC 16, no qual o relator daquele caso, Ministro Cezar Peluso, esclareceu que o mero inadimplemento não gera responsabilidade, mas que a inadimplência da própria Administração em seu dever de fiscalizar é que pode fundamentar reconhecimento de responsabilidade pela Justiça do Trabalho.

• Também invocou a tese do Tema 246/RG (RE 760.931), segundo a qual o inadimplemento de encargos trabalhistas não transfere automaticamente ao poder público a responsabilidade, seja solidária, seja subsidiária.

Tese do Tema 246/RG.“O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93.”

• Destacou que os embargos de declaração opostos no RE 760.931 esclareceram que a responsabilização subsidiária depende de comprovação de culpa in eligendo ou culpa in vigilando, afastando qualquer presunção automática de culpa administrativa, sem alterar o núcleo da tese original.

• Apontou a existência de divergência jurisprudencial entre Turmas do STF, em reclamações constitucionais, quanto a quem cabia o ônus da prova da fiscalização, o que motivou o reconhecimento da repercussão geral do Tema 1.118 e a necessidade de uniformização do entendimento.

• Observou que o comando do art. 71, § 1º, da Lei n. 8.666/1993 foi reproduzido na Lei n. 14.133/2021 (art. 121, § 1º), de modo que a alteração legislativa não modificou o regime jurídico já fixado pelos precedentes do Tribunal.

Art. 121, § 1º, da Lei n. 14.133/2021.“A inadimplência do contratado em relação aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais não transferirá à Administração a responsabilidade pelo seu pagamento e não poderá onerar o objeto do contrato nem restringir a regularização e o uso das obras e das edificações, inclusive perante o registro de imóveis, ressalvada a hipótese prevista no § 2º deste artigo.”

• Distinguiu o regime da responsabilidade solidária, aplicável aos encargos previdenciários, do regime da responsabilidade subsidiária, próprio dos encargos trabalhistas, esclarecendo que apenas o segundo regime era objeto do julgamento.

Art. 71, § 2º, da Lei n. 8.666/1993.“A Administração Pública responde solidariamente com o contratado pelos encargos previdenciários resultantes da execução do contrato, nos termos do art. 31 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991.”

Art. 121, § 2º, da Lei n. 14.133/2021.“Exclusivamente nas contratações de serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, a Administração responderá solidariamente pelos encargos previdenciários e subsidiariamente pelos encargos trabalhistas se comprovada falha na fiscalização do cumprimento das obrigações do contratado.”

• Diferenciou a responsabilidade extracontratual objetiva do art. 37, § 6º, da Constituição da responsabilidade contratual do Estado por encargos de terceirizados, afastando a aplicação do regime objetivo ao caso, por se tratar de responsabilidade de natureza contratual e subjetiva.

Art. 37, § 6º, da Constituição Federal.“As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”

• Sustentou que os atos administrativos gozam de presunção de legalidade e legitimidade, de modo que cabe a quem impugna a conduta do poder público comprovar a irregularidade alegada, e não à Administração provar previamente que agiu corretamente.

• Valeu-se da doutrina de Sérgio Cavalieri Filho para caracterizar a culpa presumida como categoria intermediária entre a responsabilidade subjetiva e a objetiva, concluindo que sua adoção equivaleria, na prática, a inverter o ônus da prova em desfavor do Estado, o que contrariaria os precedentes vinculantes da Corte.

• Concluiu ser imprescindível a comprovação, pela parte autora, do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do ente público e o dano invocado, de modo que a mera ausência de fiscalização, por si só, não gera responsabilidade automática.

• Invocou a Instrução Normativa n. 2/2008 do então Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (alterada pela IN n. 3/2009) como reforço normativo do dever de fiscalização dos gestores de contratos administrativos, reconhecendo, porém, que sua eventual inobservância deve ser provada caso a caso, não presumida.

• Na redação final da tese, foi suprimida a expressão “notadamente o pagamento”, referente ao conteúdo da notificação formal, e a legitimidade para o envio dessa notificação — antes restrita ao Ministério Público do Trabalho na minuta original — foi ampliada para abranger o Ministério Público em sentido amplo, ampliando o rol de agentes aptos a formalizar a ciência inequívoca da Administração.

• Fixou o conceito de comportamento negligente, caracterizado quando a Administração permanece inerte após notificação formal e fundamentada de descumprimento de obrigações trabalhistas pela contratada, encaminhada pelo trabalhador, sindicato, órgãos do Ministério do Trabalho, Ministério Público ou Defensoria Pública.

• Reconheceu dever específico da Administração de garantir condições de segurança, higiene e salubridade aos trabalhadores terceirizados que atuem em suas dependências ou em local previamente convencionado em contrato.

Art. 5º-A, § 3º, da Lei n. 6.019/1974.“É responsabilidade da contratante garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato.”

• Por fim, fixou deveres preventivos da Administração Pública em contratos de terceirização, consistentes em exigir capital social integralizado compatível com o número de empregados da contratada e em adotar medidas de garantia do cumprimento de obrigações trabalhistas, como condicionar pagamentos à comprovação de quitação do mês anterior.

Art. 4º-B, III, da Lei n. 6.019/1974.“São requisitos para o funcionamento da empresa de prestação de serviços a terceiros: (…) III – capital social compatível com o número de empregados (…).”

Art. 121, § 3º, II, da Lei n. 14.133/2021.“Nas contratações de serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, para assegurar o cumprimento de obrigações trabalhistas pelo contratado, a Administração (…) poderá, entre outras medidas: (…) II – condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas vencidas relativas ao contrato.”

• Ficaram vencidos os Ministros Edson Fachin e Dias Toffoli, que sustentavam permanecer com a Administração Pública o ônus de comprovar que adotou todas as medidas legais de fiscalização do contrato, sob pena de responsabilização subsidiária.

Conclusão

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em sessão realizada em 13 de fevereiro de 2025, sob a Presidência do ministro Luís Roberto Barroso, na conformidade da ata de julgamentos, por maioria, apreciando o Tema 1.118/RG, deu provimento ao recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, afastar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública, nos termos do voto do Relator, vencidos os ministros Edson Fachin e Dias Toffoli. Em seguida, por maioria, foi fixada a tese, nos termos do voto do Relator, vencidos parcialmente os ministros Cristiano Zanin, Flávio Dino, Edson Fachin e Dias Toffoli. Ausente, justificadamente, a ministra Cármen Lúcia, que já havia proferido voto em assentada anterior. Impedido o ministro Luiz Fux.

• O STF fixou a inexistência de responsabilidade subsidiária automática da Administração Pública por débitos trabalhistas de terceirizada fundada apenas em inversão do ônus da prova, exigindo comprovação de conduta negligente do ente público, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei n. 8.666/1993 e do Tema 246/RG.

Tese fixada — Tema 1.118 da Repercussão Geral

Item	Conteúdo da tese fixada	Fundamento normativo correlato
1	Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público.	Art. 71, § 1º, Lei n. 8.666/1993; Tema 246/RG (RE 760.931)
2	Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo.	Critério fixado pelo voto do Relator
3	Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos nos termos do art. 5º-A, §3º, da Lei n. 6.019/74.	Art. 5º-A, § 3º, Lei n. 6.019/1974
4	Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei n. 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, §3º, da Lei n. 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior.	Art. 4º-B, Lei n. 6.019/1974; art. 121, § 3º, Lei n. 14.133/2021

Acesso ao Acórdão: https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15375838393&ext=.pdf